BRAMA - News - Weather - Elections - Business - Sports - Brama Press - Calendar - Classifieds



    Перша сторінка.    Погляд.    Поступ у Львові.    Поступ з краю.    Поступ у світі.    Політика.    Суспільство.    Культура.    Спорт-Поступ.    Пост-Factum.    Події.   
КуПол: новини
  Цитата Поступу
 
17 листопада 2006 р.
   ·  на головну  · 1999-2002  · досье  · архів світлин  · форум
buy visitors

Купол
Львів
  16:33 27-03-2017 -   Львівське сміття розвезуть по п'яти містах області  
  16:32 27-03-2017 -   Львівське сміття розвезуть по п'яти містах області  
  16:28 27-03-2017 -   Завтра у Львові презентують життя та історію професійних театрів  
  15:8 27-03-2017 -   370 туристів з України та Польщі спільно підкорили «зимову» Говерлу  
  15:7 27-03-2017 -   До кінця весни у притулку для бурих ведмедів з’являться перші вольєри  
Україна
  16:37 27-03-2017 -   Двоє бійців загинули, підірвавшись на вибухівці – штаб АТО  
  16:36 27-03-2017 -   У школах долатимуть репетиторство вчителів – Гриневич  
  15:2 27-03-2017 -   Геращенко: Вбивця Вороненкова був скінхедом  
  14:12 27-03-2017 -   На Луганщині села залишилися без світла через обстріли  
  14:11 27-03-2017 -   В Одеській області начальник військового складу крав вибухівку  
Світ
  16:34 27-03-2017 -   Названо найдешевший напрямок для відпочинку в Європі  
  15:4 27-03-2017 -   Ле Пен поскаржилася на відмову банків видавати їй кредити  
  11:48 27-03-2017 -   У Всесвіті знайдено найхолодніше місце - ЗМІ  
  11:37 27-03-2017 -   У Санкт-Петербурзі далекобійники розпочали протест  
  10:7 27-03-2017 -   Меркель запросила доньку Трампа на саміт  



  ·  · 
 
Поступ 1999-2002 рр. у попередній версії

Політика  » 

___________________________________________________________________________

Битва титанів
cвітовий досвід та українські реалії в контексті процедури контрасигнування
Віталій ЛИТВИН, КуПол
 
Як зробити так, щоб створити дієвий механізм співпраці між урядом і президентом? „Цей процес болючий, це треба визнати і набратися терпіння і відповідальності”, зауважує прем’єр Віктор Федорович.

За своєю етимологією слово „контрасигнація” походить від латинських слів contra – „проти” та assigno – „ставлю печатку”. Відтак цим терміном означується процедура поставлення підпису посадовця на актах, які виходять від глави уряду або президента. Такий підпис буквально означає, що виконавець, тобто весь уряд чи окремий міністр, бере на себе політичну і юридичну відповідальність за введення в дію та наслідки підписаного ними документа. При цьому дана процедура повинна передувати офіційному обнародуванню президентських актів.

У світовій практиці також трапляються приклади, коли міністри ставлять свої підписи і на актах глави уряду. В такому разі ці дії трактуються як акт прийняття солідарної відповідальності за виконання і дієвість ухвалених рішень, які відтак фактично стають колективними та легітимують такого роду колегіальність.

Світова практика контрасигнування

Перш ніж звернутись до питання скріплення підписами актів президента в Україні, слід ознайомитись із суттю самого поняття та використанням його в світовій практиці.

Конституційно регламентований підпис глави уряду на указі глави держави – не український винахід, а достатньо давня традиція. Вона бере початок ще з часів Просвітництва. Так в прогресивній на той момент в Європі польській конституції 1791 року містилася норма про те, що королівські укази скріпляються підписом прем'єра, що і автори конституції та тодішнє суспільство розуміли однозначно – як міру обмеження королівської влади. Таке скріплення, іменоване словом „контрасигнація”, надалі стало ефективною мірою обмеження влади монархів.

В європейській практиці здійснення державної політики приклади контрасигнації не дивні. Нині положення про контрасигнацію присутні в конституціях практично всіх європейських парламентських демократій. Але кожен конкретний випадок має свою логіку та специфіку, а з огляду на обсяг повноважень глави держави та різну філософію застосування. Але основний принцип – прийняття на себе особою, яка ставить свій підпис на документі, політичної відповідальності за рішення та його реалізацію, тобто імплементацію політики. Складно порівнювати українську законодавчу невизначеність з її роками неухвалюваними законами про Кабінет Міністрів, інші центральні органи влади, Секретаріат Президента з процедурами європейських країн, де така практика усталена, логічно включена в політичну традицію та культуру.

Наприклад, у ФРН відповідні визначення та процедури закладені в тексті Конституції. Зокрема, на федеральному рівні для того щоб ввести в дію розпорядження та укази федерального президента, необхідна їх контрасигнація або федеральним канцлером, або компетентним федеральним міністром. В Основному законі Німеччини (ст. 58) мовиться: „Для дійсності приписів і розпоряджень Федерального президента необхідна їх контрасигнатура Федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром. Це правило не відноситься до призначення і звільнення Федерального канцлера, розпуску бундестагу згідно ст. 63”До речі, найчастіше практика контрасигнації застосовується в парламентських республіках та монархіях. В Сполучених Штатах Америки контрасигнації актів президента просто не передбачено. Франція має свою власну практику застосування контрасигнації. Стаття 19 французької конституції містить загальні вимоги щодо підписання актів Президента главою уряду, однак для цього підписання не потребують рішення про призначення прем’єра або про розпуск Національних Зборів, існують і інші винятки. В усіх інших випадках відповідальність за виконання актів, тобто політичну відповідальність, несе на собі уряд, але не президент.

У монархіях подібна процедура теж практикується досить часто. Якщо подальші події, пов’язані зі спробами своєрідної мінімізації впливу президента на процес формування та імплементації політики, будуть розвиватися в Україні в тому ж ключі, що й сьогодні, нашій державі стане в пригоді досвід Великої Британії. Всі акти монарха потребують контрасигнації прем’єр-міністра чи інших міністрів відповідно до їхніх повноважень. А це фактично означає, що весь тягар відповідальності за королівські ініціативи несе на собі уряд, який хоч і відіграє в управлінні державою роль „першої скрипки”, але є, своєю чергою, відповідальним перед парламентом. В іспанській конституції в ст. 64 сказано: „1. Акти Короля скріплюються підписом голови Уряду і, у разі потреби, відповідними міністрами. Пропозиція кандидата і призначення голови Уряду, а також оголошення про відставку останнього, передбачене статтею 59, скріпляється головою Конгресу. 2. За акти Короля несуть відповідальність особи, скріпляючі їх своїм підписом”.
Загалом у державах із монархічним устроєм логіка цієї процедури обумовлюється тим, що „особа Короля недоторканна, він не може нести відповідальності”, як це проголошується ст. 56 Конституції Іспанії. У Королівстві Бельгія король також є недоторканним, тож усю відповідальність несуть міністри. Цей „монархічний список” можна продовжувати.

На пострадянському просторі дискусії з приводу контрасигнації велись у Республіці Молдова, де президент обирається парламентом, а не всенародно. Отож там відповідну справу вивчав свого часу й конституційний суд. У результаті в Молдові контрасигнація актів, виданих президентом, трактується як „візування” указу, легітимація, а політичну та юридичну відповідальність за завізоване рішення і його реалізацію несе уряд чи відповідальний міністр. Подібні приклади існують і в інших країнах.

Українські намагання

За часів президентства Леоніда Кучми процедура контрасигнації носила чисто формальний характер (тоді президент мав право у будь-який час відправити у відставку, як будь-якого міністра, так і главу уряду, а тому, укази, що виходили з президентської адміністрації, були як би вже явно візовані Кабміном), то із вступом в законну силу положень конституційної реформи, що припускає істотне підвищення статусу прем'єр-міністра, змінився і підхід до візування останнім президентських актів. Те, що проблема контрасигнації не виявлялася раніше, можна пояснити лише тим, що на чолі уряду до серпня 2006 року знаходився лояльний президенту Ющенку Юрій Єхануров.

В нових українських реаліях, коли, з одного боку, в результаті конституційної реформи форма державного правління була змінена з президентської на парламентсько-президентську, а з іншого, на чолі уряду опинився представник опозиційної президентському курсу політичної партії, інститут контрасигнації рано чи пізно повинен був породити ряд проблем. Бо набираючий з кожним новим днем політичну силу глава Кабміну Віктор Янукович все частіше прагне показати президенту країни його істинне місце в структурі влади, що змінилася, при цьому, не вдаючись до словесних випадів на адресу Ющенка, прагнучи діяти в інституційних рамках.

В подібній ситуації, як з етичної точки зору, так і з погляду стабілізації політичної ситуації в Україні було б правильним не наділяти виникле непорозуміння публічним характером. Але при цьому вказати урядовцям в Секретаріаті Президента на те, щоб надалі вони були більш уважними і керувалися нормами поточного законодавства. Проте в секретаріаті Кабміну порахували інакше, створивши тим самим ще один камінь спотикання між Ющенком і Януковичем. Примітно, що про порушення процедури контрасигнації в секретаріаті Кабміну заговорили не відразу після обнародування президентських указів, а через майже місяць. І це притому, що зміст указів Ющенка носить зовсім не принциповий, але, швидше, технічний характер. Як наслідок, не варто дивуватися з того, що більшість спостерігачів, рівно як і членів команди Ющенка, угледіли в діях урядовців політичну гру на користь їх безпосереднього шефа – Віктора Януковича.

У політичному житті України, в Конституції якої не вживається відповідного терміна, однак зафіксована логіка узгодження документів, що виходять від глави держави (проте в законодавстві не визначено порядку контрасигнації), виникає маса не так юридичних, як політичних та технологічних питань стосовно того, яким чином належить реалізувати такі рішення.

Що сьогодні відбувається в Україні? Можливо, це системний за формою та змістом наступ уряду на повноваження президента справляти вплив на політичний процес як такий. Значущим є й той факт, що 7 указів президента повернуто до його Секретаріату, через півтора місяця від фактичного початку діяльності нового уряду (а саме 21 вересня 2006 року). Нагадаємо, що уряд було сформовано 4 серпня 2006 року. Причому це було зроблено в публічній формі, так, що ЗМІ живо почали обговорювати чергову конфліктну крапку, що виникла між президентом і прем'єром. Повертаючи документи, секретаріат Кабміну зазначив, що офіційному оприлюдненню актів глави держави має передувати процедура їх контрасигнації. Уряд виступив не проти змісту указів, але проти порушення процедури їх узгодження. Відтак документи повернуто з метою своєрідного „виховання”.

Перші акорди, які сигналізували про зрушення легітимних процесів, спрямованих на послаблення можливостей запровадження і виконання політичних рішень президента, були взяті урядом 30 серпня, коли було внесено зміни до регламенту кабміну. Уряд фактично відмовлявся виконувати доручення та розпорядження глави держави. Але ж дійсно, такої форми, як президентські доручення та розпорядження, не існує ні в Конституції, ні підзаконних актах. Свого часу опозиція сильно дошкуляла Л. Кучмі, критикуючи його за надання уряду безкінечних доручень та розпоряджень, які тому доводилося виконувати. Часто ці акти не підлягали ні моніторингу, ані публічності, зате за їх допомогою здійснювалися далекосяжні тактичні завдання та втілювались у життя рішення відверто тіньового характеру.

Після внесення змін до урядового регламенту новий кабмін перейшов фактично в публічний наступ, що має на меті реальне звуження поля президентського впливу. Щоправда, наразі йдеться, власне, вже не про кадрову політику чи про недотримання положень Універсалу, але про юридичні тонкощі. Тож хоча нинішні події і видаються парадоксальними, вони є логічними і технологічно виваженими. Щоправда, існують і деякі нюанси. Адже незважаючи на те, що процедури контрасигнації не існує в українському писаному праві, але ж Конституцією в принципі визначено, що президентові належить узгоджувати свої рішення з урядом, хоч і не вказано, в який саме спосіб.

Виявом категорично критичних тенденцій в дуальному протистоянні президента та прем’єра є спроба узурпації права президента видавати накази і розпорядження на виконання своїх конституційних повноважень. Така практика явно виходить поза межі контрасигнаційних процедур розвинутих країн світу та конституційних норм України. Річ в тому, що прем’єр починає застосовувати явно неконституційні важелі впливу на президента. Суть їх полягає в тому, що КМУ прагне позбутись будь-який вказівок зі сторони президента.

Проблемою є те, що в нас немає закону про Кабінет Міністрів України. Законопроект ж передбачає норму про контрасигнацію прем’єр-міністром України окремих актів президента. Слід звернутись і до Конституції, в якій посилаючись на частину четверту статті 106, передбачено скріплення підписами прем’єр-міністра України актів президента при: призначенні і звільненні глав дипломатичних представництв України, введенні в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України, введення надзвичайного стану в Україні або окремій місцевості; утворенні судів („Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання”).

Наступним кроком атаки стало оприлюднення інформації про повернення секретаріатом Кабінету міністрів ряду наказів президента, виданих у серпні-вересні цього року. Ніякого ж права контрасигнації актів президента у прем’єр-міністра немає, принаймні згідно чинного законодавства України. Видно це й по інших нормативно-правових актах українського законодавства (зокрема закони „Про Раду національної безпеки і оборони України”, „Про правовий режим надзвичайного стану”, „Про судоустрій України”). Винятком є закон „Про дипломатичну службу”, що передбачає скріплення наказів президента підписами прем'єр-міністра та міністра закордонних справ України. Лише тут прем’єр може найти додаткові важелі впливу на президента.

Тому на даний момент прем’єр не може призупиняти чи повертати накази президента на свій розсуд. Спочатку слід вносити зміни у відповідні закони, та навіть ухвалення відповідних змін, очевидно, буде заблоковане передбачуваним вето президента. Це однозначно зрозуміло і самому прем’єру.

Ще нещодавно екс-міністр юстицій Роман Зварич наголосив, що процедура контрасигнації не має законодавчого визначення, а це спричиняє неоднозначне розуміння її змісту та унеможливлює практику її застосування. Тим більше, що й Конституція не встановлює процедури оприлюднення указів президента. Отже, право повертати укази президента у зв’язку з порушенням неіснуючої „конституційної процедури їх оприлюднення” не надано жодній посадовій особі. І до сьогоднішнього дня існуючий порядок оприлюднення указів президента України, що застосовується з часу прийняття Конституції України, не викликав у відповідальних посадових осіб жодного занепокоєння. Ситуація з поверненням указів демонструє прагнення до встановлення нових правил гри, знаменує початок урядом своєрідних „бойових дій” проти президента.

Але не варто забувати і й про те, що у Віктора Ющенка, як і раніше, залишається досить багато важелів впливу на внутрішню політику країни, а значить, йому є чим відповісти Януковичу. Скажімо 27 серпня глава Секретаріату президента Віктор Балога виступив з коментарями щодо звільнень глав деяких облдержадміністрацій, проведених Кабміном. Зокрема, Балога відзначив, що „це не є компетенцією прем'єр-міністра, оскільки керівники облдержадміністрацій призначаються і звільняються за поданням уряду виключно президентом України”.

Дотичним до даного процесу є механізм прийняття основного фінансового документу на 2007 рік. Президент програє цю своєрідну битву за політичний вплив. Але не виграє на цьому сам конституційний процес в державі. Контрасигнація, легітимуючи укази, повинна передбачати колегіальність та солідарність. Отже, відповідальність за їх імплементацію в будь-якому разі має лягати на уряд. А оцінювання ефективності виконання указів і діяльності уряду загалом – на парламент, чи то на більшість, та на президента, який „забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави” (текстом 106 статті Конституції України).
Що вважається виходом із такої ситуації? Це звернення до Конституційного Суду України з метою тлумачення контрасигнації згідно законодавства України, а також прийняття закону, що регламентує діяльність Кабмін. Можливо тоді буде створено презумпцію ефективного розуміння скріплення підписами основних актів президента на прем’єра в нашій державі.









Зміст Поступу
Перша сторінка
  ·  Першочергові завдання РНБО 
  ·  Лазаренко став депутатом 
  ·  Гриценко віддає аеропорти 
  ·  40 тис. першокурсників 
  ·  16 офіційних мільйонерів 
  ·  Качур замість Безсмертного 
Погляд
  ·  Нісенітниця від Мартинюка 
  ·  Стецьківу помстилися банкрути? 
  ·  Тимошенко про хребет Ющенка 
Поступ у Львові
  ·  Стоп бандитизму! 
  ·  Підприємці хочуть свій рік 
  ·  "Львівгаз" стягнув 853 тис. 
  ·  Оздоровлено 115 557 дітей 
  ·  Продукти дешевшають 
  ·  Мер хоче звільнити Стецьківа 
  ·  700 тис. на ремонт транспорту 
  ·  Жінки у владі - європейськість 
  ·  Санація "Магнусу" 
Поступ з краю
  ·  У Криму референдум про НАТО 
  ·  Рудьковський побудує автобани 
Поступ у світі
  ·  Буш прибув у В’єтнам 
  ·  У США - новий спікер 
Політика
  ·  Битва титанів 
Суспільство
  ·  Вбити трьох зайців... 
Культура
  ·  Учаcники медіа-форуму у Львові 
Спорт-Поступ
  ·  $5 мільйонів для Садового 
Пост-Factum
  ·  1287 студентів співали Gaudeam 
  ·  У Львові мер інавгурував мера 
Події
  ·  Врізка у нафтопровід 
  ·  Евакуювали 57 осіб